榆次區    太谷縣    祁 縣    平遙縣    介休市    靈石縣    壽陽縣    昔陽縣    和順縣    左權縣    榆社縣

當前位置:首頁>>理論調研
地方立法對當地經濟的影響
時間:2015-03-24  作者:趙騰飛  新聞來源:  【字號: | |
      山西省是全國煤炭資源大省,是全國典型的資源型地區,全省工礦成鎮80%屬資源型。長期以來,山西省在保障國家能源供給和經濟與社會發展方面做出了重要貢獻。

  然而,在山西省能源工業粗放式的發展模式,長期對煤炭資源的高強度開采,造成了資源浪費嚴重、產業結構單一化、生態環境惡化、資源枯竭等尖銳問題,可持續發展面臨嚴重危機和挑戰。基于山西在全國能源供給中的突出地位和自身發展的本質要求,發展以資源的高效和循環利用為核心的循環經濟,無疑成為山西省走可持續發展之路的必然選擇。

  一、山西省發展循環經濟的現狀及立法的必要性

  山西省作為第二批循環經濟試點省,循環經濟試點工作已經過中期評估。為了進一步推動山西省循環經濟試點的工作,健全山西省發展循環經濟的法規體系,落實袁純清書記提出的“循環發展”精神,完成省政府提出的“發展循環經濟,塑造我省傳統產業的新形象”的任務,在國家出臺《中華人民共和國循環經濟法》一年之后,應該抓緊制定促進我省循環經濟發展的地方性法規。

  山西作為全國的能源重化工基地,多年來為全國輸出了大量的煤炭、電力等基礎能源產品,形成了高能耗、重污染產業為主的產業結構和高投入、低產出的粗放型經濟增長方式,以犧牲資源和環境換取經濟發展,主要表現在能源消耗大,轉化率低、結構型污染突出、環境污染和生態破壞嚴重、可持續發展能力嚴重不足等方面,導致資源浪費和環境污染問題成為制約山西經濟社會可持續發展和實現全面建設小康社會目標的重要因素。我省全面建設小康社會,發展循環經濟是我省形成新的經濟增長點、加快構建和諧社會的關鍵,是山西省轉變經濟發展方式,建設新型能源化工基地的有效途徑,是緩解山西省資源約束、優化環境的戰略選擇。發展循環經濟首先應依法行政、立法先行,《山西省循環經濟促進條例》勢必會更快地推進我省的循環經濟發展進程。

  二、《山西省循環經濟促進條例》的特點、缺陷及相關措施

  《山西省循環經濟促進條例》是2011年山西省人大常委會立法計劃正式項目,省人民政府常務會議審議通過后,將以省人民政府議案的形式提請省人大常委會審議。該條例的征求意見稿已于去年公布,現正面向社會廣泛征求意見,對該條例進行分析。

  (一)從立法方法來分析該條例

  立法需要遵循一定的方法,《山西省循環經濟促進條例》的產生也同樣需要遵循一定方法。

  從實際出發和注重理論指導相結合

      在立法中堅持從實際出發和注重理論指導相結合,根本含義就是在立法過程中堅持辯證唯物主義的思想方法和工作方法,避免主觀唯心主義和機械唯物主義的思想方法和工作方法,把立法實際同科學的法學理論緊密結合,把客觀實際同主觀能動性緊密結合,制定出合乎實際需要、能解決實際問題的法律、法規和規章,而這種立法活動和所立之法又充分體現著科學理論的指導作用,體現出人民和立法工作者的智慧和創造性。

  堅持從實際出發立法,就要尊重客觀實際,從客觀存在的經濟、政治、文化、地理、人口以及其他實際情況出發來立法,不從主觀臆想出發,使立法活動有客觀依據,使所立的法適合實際的需要。要做到這一點,了解實際生活的真實情形是怎樣的,實際生活需要立什么法,實際生活為我們所要開展的立法活動提供了多大可能性,所立的法在實際生活中能否行得通,效果如何等,都十分必要。(1)要在全面觀察和認識實際的基礎上立法。(2)要分清輕重緩急,注重從現階段的重大實際情況和現時期或眼下的實際出發。(3)要正確處理現實和將來的關系。

  我省經濟增長方式仍處于粗放型向集約型轉變的階段,資源利用水平低,能源消耗高、浪費大,環境污染嚴重。統計顯示,我省單位GDP綜合能耗超出全國平均水平近兩倍。同時,礦產資源平均回采率僅為44%,特別是煤炭資源回采率平均僅35%左右。大量的煤矸石、焦化副產品等二次資源得不到合理利用,“三廢”回收處理水平較低,排放量已超出全省的環境容量。這樣,不僅使資源約束矛盾更加突出,環境壓力加大,也制約了經濟增長質量和效益的進一步提高。更為緊迫的是,面對如此嚴峻的現實,全社會對資源節約與綜合利用的重要性和緊迫性仍未給予足夠的重視。面對這樣的實際情況,條例就需要有針對性的立法,如條例中第二十三條規定:煤炭企業應當采用科學合理的開采方法,提高煤炭資源產出率。鼓勵和支持煤炭企業開發應用保水開采技術、充填開采技術、煤與瓦斯共采技術以及煤層配采等方法, 促進煤炭資源可持續開發與利用。以及條例第三十三條規定:省人民政府對煤炭、焦炭、電力、鋼鐵、煤化工、建材、造紙等重點企業的年綜合能源消費量、用水量、資源消耗量和廢棄物排放額度實行限額標準管理制度和階梯式價格政策。以上兩條都是立足于山西省的實際情況而規定的,這樣的立法具有針對性,能切實解決實際經濟發展中的問題。而且,加快促進經濟增長方式的轉型是山西省迫在眉睫的大問題,是現階段重大的實際情況,條例的出臺本身就是為了處理好現實和將來的關系,只有加快循環經濟發展步伐,才能使我省的煤炭等資源得到合理的利用。

   原則性和靈活性相結合

   在立法中堅持原則性和靈活性相結合,是指在立法時既應當堅持各項基本原則,體現廣大人民的意志和利益,堅持法治的統一和立法的法制化,要求立法合乎科學;又允許在一定條件下對這些原則作靈活的、變通的運用,允許留有余地。

  《山西省循環經濟促進條例》作為地方性法規,屬于中央立法的下位法,在立法時必定堅持中央立法中規定的一些基本原則,條例圍繞循環經濟的基本原則,即3R原則(減量化、再利用、再循環),且包括了生產、流通和消費以及廢棄物再利用等各個方面,這些都是對上位法的繼承,也就是上面所提到的在立法中堅持原則性。至于靈活性,就是指條例具有自己的特點,也即條例是地方性法規,必然具有地方特色,否則就失去了立法的意義。如條例在第五章提到的重點廢棄物資源化利用中,第五十九條規定:煤礦、洗煤、焦化等企業應當全部利用和處置當年排出的煤矸石,并加快消納和治理長年堆存煤矸石。禁止設立永久性煤矸石堆場。鼓勵和支持符合熱值條件的煤矸石發電,實現熱電聯產。電網企業應當優先供給煤矸石發電指標配額,優先上網,優先準予煤矸石電廠直供電。鼓勵和支持利用煤矸石開發生產工業產品、新型墻體材料,利用煤矸石進行井下充填。這一條可以體現出山西的資源主要是煤炭等,從第五章的整體來看都能體現出山西省的地方特色,因此條例不但堅持了原則性也堅持了靈活性,是原則性和靈活性相結合的體現。

  (二)從內容上分析《山西省循環經濟促進條例》

  《山西省循環經濟促進條例》以“促進循環經濟發展,加強資源高效利用,保護和改善環境,實現可持續發展”為宗旨,共八章九十四條。在框架結構的設計上,第一章是總則,第二章規定基本管理制度,第三章規定生產領域循環經濟,分為三節,包括工業領域循環,農業領域循環和園區循環,第四章規定流通和消費領域的循環經濟,第五章規定重點廢棄物資源化利用,條例圍繞循環經濟的基本原則,即3R原則(減量化、再利用、再循環),且包括了生產、流通和消費以及廢棄物再利用等各個方面,第六章規定激勵機制和措施,第七章規定法律責任,第八章是附則。

  1.《山西省循環經濟促進條例》是《中華人民共和國循環經濟促進法》的下位法,是在上位法的基礎上制定的,因此《山西省循環經濟促進條例》的內容不能與上位法相抵觸,要繼承和發展上位法的一些原則和制度。地方立法具有從屬性,地方立法與中央立法相比,處于相對次要的地位,一般要以中央法律、法規為依據,或不能與其相抵觸。在立法功能方面,地方立法一般都負有貫徹實施中央法律、法規的責任。

  1)條例繼承了《中華人民共和國循環經濟促進法》中建立的循環經濟發展規劃制度。

  循環經濟規劃是國家對循環經濟發展目標、重點任務和保障措施等進行的安排和部署,是政府進行評價考核并實施鼓勵、限制或禁止措施的重要依據。為了從源頭上推進循環經濟的發展,《中華人民共和國循環經濟促進法》對循環經濟規劃制度作了規定:要求縣級以上人民政府編制國民經濟和社會發展規劃及年度計劃,縣級以上人民政府有關部門編制環境保護、科學技術等規劃,應當包括發展循環經濟的內容;還規定了編制循環經濟發展規劃的程序,同時明確提出規劃應當包括資源產出率、廢物再利用和資源化率等具體指標。

  《山西省循環經濟促進條例》繼承了上位法的這一制度,條例第十一條規定:省、設區的市發展改革部門會同本級環境保護等有關主管部門編制本行政區域循環經濟發展規劃,報本級人民政府批準后公布施行;縣級發展改革部門應當按照設區的市循環經濟發展規劃,制定本行政區域發展循環經濟實施方案,報上一級人民政府批準后公布施行;省發展改革部門組織編制跨行政區域的循環經濟發展規劃,報省級人民政府批準后公布施行;縣級以上人民政府有關部門在編制環境保護、科學技術以及城鄉、土地等規劃時,應當與循環經濟發展規劃或者實施方案相銜接。第十一條的規定充分繼承了《中華人民共和國循環經濟促進法》中建立的循環經濟發展規劃制度。

  2)條例繼承了《中華人民共和國循環經濟促進法》中的抑制資源浪費和污染物排放的總量控制制度。

  我國許多地方的經濟增長是建立在過度消耗資源和污染環境的基礎上,為此,《中華人民共和國循環經濟促進法》第十三條規定:縣級以上地方人民政府應當依據上級人民政府下達的本行政區域主要污染物排放、建設用地和用水總量控制指標,規劃和調整本行政區域的產業結構,促進循環經濟發展,并要求新建、改建、擴建建設項目,必須符合本行政區域總量控制指標的要求。

  《山西省循環經濟促進條例》繼承了上位法的這一制度,條例第十四條規定:設區的市、縣級人民政府應當依據上級人民政府下達的本行政區域節約能源、主要污染物排放、建設用地和用水總量控制指標,規劃和調整本行政區域的產業結構,促進循環經濟發展;申報新建、改建、擴建項目,應當符合所在區域的節約能源、主要污染物排放、建設用地和用水總量控制指標的要求,在項目申請報告或者可行性研究報告中增加循環經濟的內容;對總量控制指標未能完成的區域,項目審批部門不得審批該區域的新建、改建、擴建項目。但污染治理項目和循環經濟項目除外。第十四條繼承了總量控制指標制度,條例第十五條規定:對煤炭、焦炭、電力、鋼鐵、水泥等行業,實行生產能力總量控制,促進節約資源和優化資源配置,提高資源就地轉化率,并納入國民經濟社會發展五年規劃和年度計劃;前款規定的行業,新建、改建、擴建項目的規模應當通過產能置換并符合國家產業準入條件,方可予以核準或者登記備案。第十五條規定了產能總量控制和置換制度。

   2.作為《中華人民共和國循環經濟促進法》的下位法,《山西省循環經濟促進條例》在繼承上位法某些制度的同時,也應該注意下位法不應該是對上位法完全的照搬照抄,否則,下位法也就失去了其立法的意義,如果《山西省循環經濟促進條例》完全照搬照抄上位法,那么這部法律對山西省的循環經濟發展起不到針對性的作用,因此,山西要出臺這樣一部促進循環經濟發展的地方性法規,就必須體現出山西的特色。

  地方立法具有如下特征:(1)地方立法具有地方性。地方立法的主體只能是地方國家機關。地方立法的任務是解決地方問題,尤其是注重解決應當以立法解決而中央立法不能或不便解決的問題。地方立法可以或應當有鮮明的地方特色,其基本原則之一是要從本地實際出發,保持地方特色。(2)地方立法更具復雜性。從總體上說,地方立法比中央立法更具復雜性。首先,地方立法有更多的關系需要處理。如與憲法和法律的關系;與行政法規的關系;與部門規章的關系;與地方政府規章的關系等等。其次,地方立法調整的社會關系更具體,在總體上規定的事項更多,許多不宜由中央立法解決的問題便由地方立法解決,這也增加了它的復雜性。最后,各地經濟、政治、文化等發展不平衡的情況,在使地方立法異彩紛呈的同時,也是地方立法復雜化。(3)地方立法具有從屬與自主兩重性。一方面,地方立法與中央立法相比,處于相對次要的地位,一般要以中央法律、法規為依據,或不能與其相抵觸。在立法功能方面,地方立法一般都負有貫徹實施中央法律、法規的責任。另一方面,地方立法作為一國立法體制的組成部分,也有相對獨立的地位,地方立法存在的主要原因之一,是要以地方立法的形式調整地方社會關系、解決地方問題,它可以在不與中央法律、法規相抵觸的前提下,獨立自主的立法,積極的解決應當由自己解決的問題地方也可以根據本地情況,在堅持或顧及法制統一的前提下,在法的體系、法的形式及其他方面,自主的形成自己的風格。

  從以上地方立法的特征來看,《山西省循環經濟促進條例》必須擁有自己獨立的特點,在很多方面都不應該照搬照抄中央立法。

  從《山西省循環經濟促進條例》的結構上來看,有總則,有基本制度,也有激勵機制和措施以及法律責任,這一方面繼承了中央立法,另外,第三章規定生產領域循環經濟,分為三節,包括工業領域循環,農業領域循環和園區循環,第四章規定流通和消費領域的循環經濟,第五章規定重點廢棄物資源化利用,從這個結構上來說,條例具有一定的特色,并未照搬照抄國家立法,而是根據山西省的地方特色制定出了不同的法。

  但是,從總則及各個制度來看,條例有很多是對中央立法的照搬照抄,并沒有體現出山西特色。下面是條例所具有的一些缺陷及進行修改的一點個人建議。

  先從總則來看,總則要寫立法的目的和根據,然后寫法的基本原則。條例中的第一條寫了立法的宗旨,內容是:為了促進循環經濟發展,加強資源高效和綜合利用,保護和改善環境,實現可持續發展,依據《中華人民共和國循環經濟促進法》等法律、法規,結合本省實際,制定本條例。這個立法宗旨完全是對《中華人民共和國循環經濟促進法》立法宗旨的照搬照抄,沒有體現出山西省出臺一部規范循環經濟發展的特點和實際需要。因此,立法宗旨應該有自己的特色,應改為“為促進循環經濟發展,推進國家資源型經濟轉型綜合配套改革試驗區建設,實現經濟社會全面協調可持續發展,根據《中華人民共和國循環經濟促進法》等法律、法規,結合本省實際,制定本條例。”

  山西省作為資源大省,每年為國家的經濟建設提供大量的資源,長期對煤炭資源的高強度開采,造成了資源浪費嚴重、產業結構單一化、生態環境惡化、資源枯竭等尖銳問題,《山西省循環經濟促進條例》的制定正是為了解決山西省不合理的經濟增長方式,條例的制定擬對我省污染嚴重的煤炭、冶金、焦炭、電力、化工、建材等重點行業提出發展循環經濟,實現減量化、再利用、資源化在生產、流通和消費方面的推進及約束性措施;鼓勵重點行業發展循環經濟,宣傳循環經濟理念,在全社會形成循環經濟的生產、生活方式。因此,希望《山西省循環經濟促進條例》具有山西特色,且切實起到促進山西省循環經濟發展的作用。本文僅對條例在立法技術、方法以及內容的一些方面進行了初步的分析,將進一步關注立法動態,并進一步思考和學習。

 
網上服務
控告申訴
法律咨詢
律師預約
檢察長信箱
檢察長接訪預約
遠程視頻接訪
互動平臺
晉中檢察官方微博
晉中檢察今日頭條
晉中檢察微信公眾號
晉中檢察微信公眾號
晉中民行檢察微信公眾號
晉中民行檢察微信公眾號

晉中市人民檢察院

地址:山西省晉中市榆次區龍湖大街969號

郵編:030600 舉報電話:12309

技術支持:正義網  工信部ICP備案號:京ICP備10217144-1號

晉公網安備 14072302000008號

天津快乐10分钟开奖走势图